Gli oneri del sistema elettrico nazionale per la promozione delle fonti rinnovabili di energia e di altri impianti e forme di produzione incentivate o sussidiate

In coerenza con il mandato istituzionale di collaborazione con gli organi parlamentari e di governo, l'Autorità per l'energia elettrica e il gas ha aderito alla richiesta di conoscere lo stato di attuazione dei meccanismi per incentivare la produzione di energia da fonti rinnovabili e promuovere l'efficienza energetica.
In particolare, sono stati approfonditi i singoli oneri che il sistema elettrico nazionale sopporta, in via diretta o indiretta, per promuovere l'utilizzo delle fonti rinnovabili ed il risparmio energetico negli usi finali.
L'analisi, focalizzata sull'impatto dei costi per i consumatori, è stata inviata alla X Commissione Attività Produttive della Camera dei Deputati.

Il Cip 6

Con riferimento all'energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili e assimilate, ai sensi del provvedimento del Comitato interministeriale dei prezzi 29 aprile 1992, n. 6/92 (Cip n. 6/92), l'onere posto a carico dei clienti finali deriva dalla differenza tra i costi sostenuti dal GSE, soggetto obbligato al ritiro di tale energia in virtù della normativa vigente, ed i ricavi ottenuti dallo stesso GSE a seguito della successiva rivendita nella borsa elettrica dei medesimi quantitativi di energia. Tale onere costituisce parte integrante degli oneri generali di sistema e si riflette sulla componente tariffaria denominata A3.

Per l'anno 2006 è ammontato a circa 3,5 miliardi di euro; è destinato a ridursi nei prossimi anni fino ad azzerarsi nel 2020 con la scadenza delle ultime convenzioni per la cessione dell'energia elettrica stipulate dai produttori e dal GSE ai sensi del provvedimento Cip n. 6/92.
L'applicazione della delibera dell'Autorità n. 249/06 consentirebbe un risparmio per i consumatori pari a circa 500/600 milioni di euro l'anno. Questa delibera è stata recentemente annullata dal TAR Lombardia (le motivazioni non sono ancora state rese note) nonostante alcune mozioni parlamentari, votate ad ampia maggioranza, abbiano impegnato il Governo a tenerne conto per gli atti di propria competenza.

Analisi e valutazioni relative al provvedimento Cip n. 6/92, come successivamente modificato

Certificati verdi

I "certificati verdi" sono titoli emessi dal GSE e rilasciati ai produttori da fonti rinnovabili con riferimento alla produzione dei primi 8 anni (successivamente portati a 12 anni in base al decreto legislativo n. 152/06).
Tale meccanismo comporta costi per i produttori e gli importatori da fonti non rinnovabili e ricavi per i produttori da fonti rinnovabili. I suddetti costi dipendono dal valore dei "certificati verdi" che sono oggetto di libera negoziazione. Tuttavia, esiste un valore massimo dei "certificati verdi" calcolato con riferimento al provvedimento Cip n. 6/92, che funge, inevitabilmente, da "prezzo massimo di riferimento".
I costi in capo ai produttori da fonti non rinnovabili si riflettono sui prezzi di vendita dell'energia elettrica sul mercato, producendo un impatto indiretto sul prezzo finale dell'energia elettrica.
E' possibile formulare una stima di detti costi, come evidenziati nella tabella di pag. 4 della scheda.
Tale meccanismo è efficace ad incentivare l'uso delle energie rinnovabili, ma si sottolinea la necessità di interventi normativi volti ad ottimizzare l'operatività del meccanismo in esame, essenzialmente svincolandolo dai prezzi Cip 6/92.
A questo proposito si richiama l'attenzione sui seguenti aspetti:

• l'opportunità del ripristino della durata del periodo di incentivazione inizialmente determinato in 8 anni, demandando ad altri strumenti di incentivazione l'eventuale necessità di sostenere maggiormente alcune particolari fonti energetiche rinnovabili;
• l'abrogazione dell'obbligo, in capo al GSE, di acquisto al prezzo massimo dei "certificati verdi" rimasti invenduti (nel qual caso gli oneri sostenuti dal GSE sono coperti dalla componente tariffaria A3). Ciò eviterebbe ulteriori aggravi del Conto per nuovi impianti alimentati da fonti rinnovabili e assimilate, sostenuto dalla componente tariffaria A3;
• la necessità di svincolare la definizione del prezzo massimo dei "certificati verdi" dal provvedimento Cip n. 6/92, per impedire che tale prezzo possa subire dinamiche totalmente indipendenti dal mercato dei medesimi;
• l'opportunità di incrementare la quota d'obbligo di cui all'articolo 11 del decreto legislativo 79/99, in relazione agli obiettivi di sviluppo delle fonti rinnovabili.

Analisi e valutazioni relative ai certificati verdi di cui al decreto ministeriale 24 ottobre 2005

Conto energia

In relazione al meccanismo di incentivazione denominato "conto energia", recentemente introdotto per gli impianti fotovoltaici con i decreti ministeriali del 28 luglio 2005 e 6 febbraio 2006, si evidenzia che le risorse per l'erogazione delle tariffe incentivanti ai produttori da parte del GSE devono trovare completa copertura attraverso la componente tariffaria A3 e sono, dunque, totalmente a carico dei clienti finali.
Per quanto concerne la valutazione dell'onere sostenuto dai clienti finali per la copertura economica di questo sistema di incentivazione, è, al momento, possibile solo formulare una stima dell'onere potenziale, valutabile in circa 1 miliardo di euro l'anno per una produzione attesa massima di circa 2 TWh/anno, che rappresenta lo 0,6% del fabbisogno nazionale elettrico attuale.

Analisi e valutazioni relative alle incentivazioni in conto energia previste per gli impianti fotovoltaici

Cogenerazione

Le agevolazioni riferite alla cogenerazione ad alto rendimento, cui spettano i benefici previsti dal decreto legislativo n. 20/07, non determinano significativi oneri diretti sul cliente finale, a livello di costi e prezzi dell'energia elettrica.
Tuttavia, uno sviluppo molto ampio della microgenerazione, ed in generale della produzione diffusa, tale da configurarsi come in larga parte sostitutivo dell'attuale sistema di generazione, comporterebbe importanti investimenti nella rete di distribuzione valutabili in alcuni miliardi di euro.

Risparmio energetico

Riguardo alla tematica del risparmio energetico, si osserva che il meccanismo dei "certificati bianchi", nei primi due anni di funzionamento, ha prodotto risultati positivi.
Detto meccanismo si fonda sul raggiungimento degli obiettivi quantitativi nazionali di miglioramento dell'efficienza energetica (fissati dai decreti ministeriali 20 luglio 2004 per il quinquennio 2005 - 2009) da parte dei distributori di energia elettrica e di gas che, alla data del 31 dicembre 2001, servivano almeno 100.000 clienti finali. I distributori perseguono i propri obiettivi specifici attraverso la realizzazione di misure e interventi di risparmio energetico considerati ammissibili dai suddetti decreti ministeriali.
In alternativa, i soggetti tenuti al raggiungimento degli obiettivi fissati possono adempiere a tale obbligo attraverso l'acquisto, in tutto o in parte, dei certificati denominati "titoli di efficienza energetica" (o "certificati bianchi") attestanti il conseguimento dei risparmi energetici da parte di altri soggetti (distributori non obbligati, società controllate dai distributori e società di servizi energetici, ossia le "E.S.Co"). I costi sostenuti dai distributori per la realizzazione dei progetti di risparmio energetico, qualora comportino una riduzione dei consumi di energia elettrica e di gas, trovano copertura rispettivamente sulle componenti per il trasporto e la distribuzione dell'energia elettrica e del gas naturale.
A fronte degli obiettivi conseguiti nell'anno 2005, l'Autorità ha autorizzato l'erogazione di un contributo complessivo pari a 15 milioni di euro, di cui 12 milioni di euro a valere sulla tariffa elettrica. In considerazione del volume di "certificati bianchi" emessi sino ad oggi, si prevede che anche gli obiettivi del 2006 (pari a circa il doppio di quelli dell'anno precedente) saranno raggiunti e, pertanto, si stima che verrà autorizzato un contributo tariffario pari a 31 milioni di euro, di cui 25 milioni di euro a carico della bolletta elettrica.
L'importo del contributo è stato determinato considerando la necessità, da un lato, di contenere l'impatto dell'attuazione dei decreti ministeriali sulle tariffe elettriche e del gas e, dall'altro, di garantire che l'aggravio sulla bolletta energetica dei consumatori sia sempre inferiore al beneficio economico complessivo derivante dall'attuazione dei suddetti decreti. Infatti, i benefici complessivi e collettivi prodotti dal meccanismo risultano ampiamente superiori ai costi registrati dal sistema. Il beneficio correlato alla sola spesa energetica risparmiata dai consumatori, presso i quali sono stati realizzati gli interventi di risparmio energetico, risulta, infatti, superiore dalle 6 alle 10 volte rispetto al valore del contributo tariffario erogato.
Al fine, dunque, di preservare e potenziare l'efficacia del meccanismo in esame, risulta necessaria la fissazione, da parte del Governo, degli obiettivi da perseguirsi a livello nazionale per gli anni successivi al 2009; ciò per dare anche maggiore certezza agli investitori e consentire investimenti per interventi di carattere strutturale.
Sempre al fine di salvaguardare la capacità del sistema di promuovere il conseguimento degli obiettivi predeterminati, risulta, altresì, essenziale assicurare il coordinamento tra i diversi strumenti introdotti, in varie fasi successive, per promuovere il risparmio energetico negli usi finali; ciò al fine di evitare sovra-incentivazioni e distorsioni che possono impedire lo sviluppo di quegli interventi che garantiscono risparmi consistenti a costi relativamente contenuti.

Emission trading

Riguardo al sistema europeo di scambio delle quote di emissioni climalteranti, definito dalla Direttiva 2003/87/CE, si rileva che l'esperienza dei primi due anni di applicazione, pur considerando le inevitabili difficoltà di avvio di un meccanismo nuovo e complesso, non ha prodotto risultati soddisfacenti.
A livello europeo la prima fase di attuazione del sistema (2005 - 2006) è stata caratterizzata da una sovrallocazione delle quote, che ha determinato un crollo del prezzo della CO2 da circa 30 €/tCO2 nell'aprile 2006 agli attuali 50 centesimi di euro, con potenziali risvolti negativi in termini di segnali di prezzo per nuovi investimenti in tecnologie a minore impatto ambientale.
Nel settembre 2004 l'Autorità presenta una segnalazione a Governo e Parlamento "in merito alle modalità di adozione della Direttiva 87/2003/CE nel settore elettrico e loro possibili ricadute sui prezzi finali dell'energia e sulla concorrenzialità del settore", rimarcando "la necessità che la scelta della metodologia più appropriata non può prescindere dalle condizioni strutturali e di mercato che caratterizzano il settore elettrico nazionale".
In questa scheda sono riportate valutazioni dell'impatto per il settore elettrico della seconda fase di operatività del sistema (dal 2008 al 2012), che portano ad una stima di oneri per i clienti superiori a 1,7 miliardi di euro l'anno.
La Commissione europea, nel riaffermare la validità del meccanismo nel medio-lungo periodo, ha attivato nel 2006 un processo di revisione della Direttiva 2003/87/CE sull'emission trading, per definire le modifiche (in vigore dal 2013) finalizzate ad assicurare una operatività del meccanismo più efficace dal punto di vista ambientale ed al contempo non distorsivo delle dinamiche concorrenziali.
Nell'audizione presso la Commissione Ambiente della Camera dei Deputati del 15 maggio 2007 si osserva che il sistema adottato in ambito europeo risente di un approccio, quello utilizzato per il Protocollo di Kyoto, basato sulla sostanziale coincidenza, per grandi aree territoriali, tra emissioni effettive ed emissioni indotte dai consumi del territorio stesso. La modesta dimensione degli scambi commerciali tra continenti rendeva, in effetti, sostanzialmente coincidenti un vincolo sulle emissioni prodotte o un vincolo sulle emissioni associate ai consumi europei. L'ingresso nel WTO di importanti Paesi asiatici, ed in particolare, della Cina, ha, tuttavia, cambiato radicalmente la situazione.
L'enorme incremento delle emissioni di gas climalteranti di questi Paesi negli ultimi anni non è imputabile solo all'aumento dei consumi interni, il che, da vari punti di vista, potrebbe essere legittimo ed equo ma è dovuto soprattutto al fortissimo incremento delle esportazioni; si tratta, quindi, di maggiori emissioni per soddisfare consumi di altri Paesi ed, in particolare, anche dell'Europa.
E' altrettanto noto che in questi stessi territori i beni sono di norma prodotti con tecnologie e processi maggiormente inquinanti rispetto all'Europa; ciò implica che, a parità di consumi europei, lo spostamento della produzione in quei Paesi induce emissioni complessive più elevate.
Si rende indispensabile, per valutare correttamente le emissioni europee, considerare non soltanto quelle determinate dalle produzioni europee ma quelle ascrivibili ai consumi del nostro continente. Fino a quando l'acquisto in Europa di un bene prodotto in altri continenti non verrà computato in alcun parametro di valutazione ambientale europeo, non vi sarà alcuna garanzia di agire verso il contenimento delle emissioni; anzi, è reale il rischio di concorrere ad incrementarle attraverso un pur indesiderato incentivo indiretto a importare o a delocalizzare le "produzioni" in territori ove la tutela ambientale è ben poco praticata.
E' complesso passare da un approccio di limiti alle emissioni su base territoriale ad un approccio di limiti alle emissioni indotte "per prodotto"; ma, sia pure nel medio termine, è necessario evitare di procedere su una strada che comporta rischi di produrre risultati opposti. I processi in corso di revisione della Direttiva "emission trading" e di revisione degli strumenti di difesa commerciale dell'Unione europea potrebbero essere anche l'occasione per studiare regole idonee a contrastare gli effetti antiambientali, prima ancora che anticompetitivi, di pratiche commerciali che non garantiscono standard adeguati per l'ambiente. Lo stesso rapporto Stern, commissionato dal Governo inglese, ha indicato la necessità di stabilire un "prezzo del carbonio" attraverso tasse, commerci e regolamenti.