Segnalazione dell'Autorità per l'energia elettrica e il gas al Governo in materia di estensione e aggiornamento dei decreti ministeriali 20 luglio 2004 recanti norme per la promozione del risparmio energetico

L'Autorità per l'energia elettrica e il gas (di seguito: l'Autorità), nell'esercizio della funzione consultiva e di segnalazione al Governo nelle materie di propria competenza, di cui all'articolo 2, comma 6, della legge 14 novembre 1995, n. 481, intende formulare, attraverso la presente segnalazione, le proprie osservazioni in merito alle criticità relative al funzionamento del meccanismo dei cosiddetti titoli di efficienza energetica (o "certificati bianchi"), introdotto dal decreto ministeriale 20 luglio 2004 recante "Nuova individuazione degli obiettivi quantitativi per l'incremento dell'efficienza energetica negli usi finali di energia, ai sensi dell'art. 9, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79" e dal decreto ministeriale 20 luglio 2004 recante "Nuova individuazione degli obiettivi quantitativi nazionali di risparmio energetico e sviluppo delle fonti rinnovabili, di cui all'art. 16, comma 4, del decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164" (di seguito: decreti ministeriali).

Il quadro di riferimento normativo

Il meccanismo dei certificati bianchi è orientato ad assicurare il conseguimento di obiettivi prefissati di risparmio energetico negli usi finali, al costo minimo possibile per la collettività. L'efficienza economica nel conseguimento degli obiettivi è perseguita attraverso l'introduzione di un mercato per l'acquisto e la vendita di certificati bianchi.

Gli obiettivi da realizzare a livello nazionale, i criteri di attribuzione di tali obiettivi ai distributori di energia elettrica e di gas naturale (di seguito: soggetti obbligati) e gli interventi di risparmio energetico ammissibili per l'accesso ai certificati bianchi, sono stabiliti dai decreti ministeriali, che affidano all'Autorità il compito di definire la regolazione attuativa, gestire l'attuazione del sistema e monitorarne i risultati.

Tra i compiti di regolazione assegnati all'Autorità rientra la definizione dei criteri per l'eventuale riconoscimento di un contributo tariffario per i costi sostenuti dai distributori al fine del conseguimento degli obiettivi di risparmio energetico stabiliti dai decreti.

I criteri generali per tale riconoscimento tariffario sono stabiliti dai decreti ministeriali. In particolare, l'articolo 9, comma 1, dei decreti prevede che i costi sostenuti dai distributori di energia elettrica e dai distributori di gas naturale per la realizzazione dei progetti di cui ai medesimi decreti possano trovare copertura rispettivamente:

1. qualora comportino una riduzione dei consumi di energia elettrica e limitatamente alla parte non coperta da altre risorse, sulle componenti delle tariffe per il trasporto e la distribuzione dell'energia elettrica, secondo criteri stabiliti dall'Autorità;
2. qualora comportino una riduzione dei consumi di gas naturale e limitatamente alla parte non coperta da altre risorse, sulle componenti delle tariffe per il trasporto e la distribuzione del gas naturale, secondo criteri stabiliti dall'Autorità.

In tale quadro normativo, con deliberazione 16 dicembre 2004 n. 219/04 (di seguito: deliberazione n. 219/04) l'Autorità ha introdotto il riconoscimento di un contributo tariffario ai distributori obbligati, definendo i criteri e le modalità per la sua erogazione.

In particolare, il contributo viene erogato per ogni certificato bianco attestante un risparmio di energia elettrica o di gas naturale pari ad una tonnellata equivalente di petrolio (tep). Il certificato bianco può derivare dallo sviluppo diretto di interventi da parte del distributore, ovvero essere stato acquistato da soggetti terzi (altri distributori, anche non obbligati, società di servizi energetici o società controllate dalle imprese di distribuzione di energia elettrica e di gas naturale), nel mercato organizzato o attraverso contrattazione bilaterale.

Nei primi due anni di attuazione del meccanismo (2005 e 2006) il valore del contributo riconosciuto dall'Autorità è stato pari a 100 €/tep e questo ha senza dubbio contribuito al decollo del sistema e al conseguimento dei risultati positivi commentati più oltre.

La deliberazione n. 219/04 prevede che ogni anno l'Autorità possa aggiornare il valore del contributo tariffario, anche sulla base del prezzo medio dei certificati bianchi scambiati nel mercato organizzato.

L'evoluzione del sistema: risultati conseguiti e criticità

L'analisi dell'andamento del meccanismo nel primo biennio di attuazione mostra risultati positivi e superiori alle attese: gli obiettivi di risparmio energetico assegnati ai distributori obbligati in base al disposto dei decreti ministeriali sono stati ampiamente superati; i livelli di efficienza economica degli investimenti sostenuti sono elevati, anche grazie alla crescita costante dei prezzi delle materie prime energetiche; l'offerta di interventi di risparmio energetico è in costante aumento, come indica il crescente numero di soggetti che operano nell'offerta di certificati bianchi; le iniziative di informazione e sensibilizzazione dei consumatori sull'uso razionale dell'energia, presupposto indispensabile per la diffusione di tecnologie ad alta efficienza, sono in costante crescita.

Questi risultati sono presentati e commentati in dettaglio dall'Autorità nel Secondo Rapporto Annuale sul meccanismo dei titoli di efficienza energetica, che l'Autorità ha pubblicato il 31 ottobre 2007 sul proprio sito internet e trasmesso ai competenti Ministeri.

La stessa analisi, tuttavia, evidenzia l'acuirsi di alcune criticità, legate all'assetto normativo del sistema, che l'Autorità aveva già evidenziato nel Primo Rapporto Annuale sul meccanismo dei titoli di efficienza energetica, pubblicato nell'ottobre 2006, nella Relazione Annuale sullo stato dei servizi e sull'attività svolta del luglio 2006 e del luglio 2007 e nella Memoria sul Cambiamento Climatico presentata per l'audizione presso la VIII Commissione Ambiente della Camera dei Deputati del 15 maggio 2007.

Con la presente segnalazione l'Autorità intende richiamare l'attenzione del Governo su queste criticità, segnalando la necessità e l'urgenza di alcuni interventi normativi orientati a rimuoverle.

Gli elevati risparmi energetici conseguiti dal sistema in rapporto agli obiettivi in capo ai distributori obbligati, hanno generato una situazione di surplus di offerta di certificati bianchi, che si è tradotta in una rilevante riduzione del loro prezzo di scambio nel mercato organizzato, fino a valori molto inferiori a quelli del contributo tariffario.

Dal 30 maggio 2006 al 29 maggio 2007 (data in cui si è tenuta l'ultima sessione di contrattazione nel mercato dei certificati bianchi valida ai fini del conseguimento dell'obiettivo per l'anno 2006) il prezzo medio di riferimento per i certificati attestanti risparmi di energia elettrica (certificati di tipo I) è andato costantemente abbassandosi, passando da 69,38 euro a 32,89 euro (-53%); nello stesso periodo il prezzo di riferimento per i certificati attestanti risparmi nei consumi di gas naturale (certificati di tipo II) si è ridotto in misura inferiore, passando da 92,13 euro a 82,24 euro (-11%).

Se si includono nell'analisi le transazioni concluse nel corso delle sessioni di mercato degli ultimi mesi (fino al 27 novembre 2007), valide ai fini del conseguimento degli obiettivi per l'anno 2007, la riduzione percentuale del prezzo di riferimento per i titoli di tipo I è confermata, mentre quella per i titoli di tipo II si è ridotta al 3% (probabilmente a seguito del processo di consultazione avviato dai competenti Ministeri di cui si dirà nel paragrafo successivo).

Dalle verifiche che l'Autorità sta conducendo sui valori di scambio dei certificati bianchi nelle contrattazioni bilaterali, la riduzione del valore di mercato dei certificati risulta confermata, anche se in misura meno marcata rispetto a quella registrata nel mercato organizzato. Questa differenza tra i due mercati è ascrivibile all'utilizzo della contrattazione bilaterale da parte dei distributori obbligati come strumento di gestione del rischio scarsità di offerta e, dunque, del rischio prezzo, negli anni futuri.

La diminuzione del valore di mercato dei prezzi dei certificati bianchi si traduce inevitabilmente in una corrispondente riduzione degli incentivi allo sviluppo di nuovi interventi di diffusione di tecnologie ad alta efficienza energetica, più evidente nel caso delle tecnologie elettriche. Al contempo, la discesa dei prezzi dei certificati bianchi si traduce in una possibile rendita per i distributori obbligati, ai quali è stato fino ad oggi riconosciuto un contributo tariffario pari a 100 €/tep.

A seguito di considerazioni di questa natura, nel luglio 2007 l'Autorità ha pubblicato un documento per la consultazione in materia di aggiornamento del contributo tariffario (Atto n. 28/07), con il quale ha proposto la riduzione di tale contributo, con l'auspicio che nel frattempo venissero adottati gli interventi normativi ritenuti prioritari per riequilibrare il mercato dando nuovo impulso alla domanda di certificati.

Gli interventi normativi ritenuti necessari e urgenti

Gli interventi che l'Autorità ritiene necessari vanno in tre direzioni principali, tra loro complementari.

Il primo intervento riguarda la definizione degli obiettivi di risparmio energetico per gli anni successivi al primo quinquennio di applicazione (2005-2009). I decreti ministeriali prevedevano che tali obiettivi venissero determinati con decreto ministeriale, d'intesa con la Conferenza unificata, entro il 1° settembre 2006. L'Autorità ritiene questo intervento essenziale al fine di estendere l'orizzonte temporale di riferimento degli operatori e, per questa via, restituire certezza agli investitori e dare nuovo impulso agli investimenti nella diffusione di tecnologie ad alta efficienza energetica, soprattutto quelli di natura più strutturale e che, dunque, producono benefici economici, ambientali e di sistema nel medio-lungo periodo.

Il secondo intervento riguarda l'estensione degli obblighi di risparmio energetico, attraverso la revisione dei criteri di individuazione dei distributori obbligati e di quelli di ripartizione degli obiettivi nazionali tra tali soggetti. I decreti ministeriali prevedevano che tali misure venissero determinate con decreto ministeriale, d'intesa con la Conferenza unificata, da emanarsi entro il 31 dicembre 2005. L'Autorità ritiene questo intervento necessario al fine di eliminare il divario oggi esistente tra gli obiettivi nazionali definiti dai decreti ministeriali e gli obiettivi che l'Autorità può assegnare ai distributori obbligati sulla base dei criteri definiti dagli stessi decreti. Un divario che equivale a circa il 22% degli obiettivi fissati dai decreti ministeriali e che aumenta, in valore assoluto, di anno in anno, proporzionalmente alla crescita degli obiettivi programmati.

Il terzo intervento riguarda la semplificazione e il rafforzamento dell'attuale meccanismo sanzionatorio, al fine di aumentarne il potere deterrente ed equilibratore delle forze attive nel mercato dei certificati bianchi.

Nello scorso mese di settembre, i competenti Ministeri hanno avviato la consultazione degli operatori del settore su uno schema di decreto di aggiornamento e revisione dei decreti ministeriali 20 luglio 2004, che include interventi orientati ad affrontare le criticità segnalate dall'Autorità a partire dall'anno 2008.

Considerata la prossima emanazione del nuovo decreto, l'Autorità ha prorogato al 30 novembre 2007 il termine previsto dalla delibera n. 219/04 per l'aggiornamento del contributo tariffario nell'anno in corso (30 settembre).

Tuttavia, ad oggi, il processo di determinazione del quadro di riferimento del meccanismo per i prossimi anni non risulta ancora completato e permangono gli effetti negativi delle criticità sopra richiamate.

L'Autorità segnala pertanto al Governo la necessità e l'urgenza di completare questo processo in tempi compatibili con le decisioni che essa dovrà prendere in relazione all'aggiornamento del contributo tariffario per l'anno 2008. A tal fine l'Autorità ha prorogato fino al 31 dicembre 2007 il termine ultimo per una propria decisione in tema di aggiornamento del contributo tariffario provvedendo nel contempo a consultare tutti i soggetti interessati su tale argomento e su una più puntuale e trasparente registrazione delle contrattazioni bilaterali dei titoli di efficienza energetica.

Nell'ipotesi, non auspicata, che entro tale data il quadro di riferimento del meccanismo non sia variato, l'aggiornamento del contributo tariffario dovrà necessariamente essere orientato ad evitare sovra-remunerazioni dei soggetti obbligati e ad impedire il formarsi di oneri ingiustificati a carico del sistema energetico nazionale.

L'Autorità segnala altresì che l'intervento normativo auspicato, e da tempo atteso, è essenziale per evitare che il meccanismo dei certificati bianchi perda ogni capacità di promozione dello sviluppo del mercato dei prodotti e dei servizi ad alta efficienza energetica e, quindi, ogni capacità di contribuire al conseguimento degli obiettivi di risparmio energetico negli usi finali che discendono per il nostro Paese dalla Direttiva 2006/32/CE e, più di recente, dalle decisioni del Consiglio Europeo del marzo 2007, relative all'obiettivo di ridurre i consumi energetici degli stati membri del 20% al 2020 rispetto allo scenario tendenziale.

Anche in tale prospettiva, l'Autorità segnala l'ulteriore esigenza di rinforzare il coordinamento tra i diversi strumenti introdotti a livello normativo per promuovere il risparmio energetico negli usi finali, al fine di assicurare il rispetto della normativa comunitaria in materia di aiuti di stato, evitare sovra-incentivazioni e distorsioni che possano impedire lo sviluppo di quegli interventi che assicurano risparmi consistenti a costi relativamente più contenuti.