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pubblicata sul sito www.autorita.energia.it in data 07 dicembre 2006

Delibera n. 280/06

Irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria nei confronti della società Gas Natural Vendita Italia S.p.A.

L'AUTORITÀ PER L'ENERGIA ELETTRICA E IL GAS

Nella riunione del 6 dicembre 2006

Visti:


  • l'articolo 2, comma 20, lettera c), della legge 14 novembre 1995, n. 481 (di seguito: legge n. 481/95);
  • la legge 24 novembre 1981, n. 689 (di seguito: legge n. 689/91);
  • il decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164 (di seguito: decreto legislativo n. 164/00);
  • l'articolo 11bis del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35, introdotto dalla legge 14 maggio 2005, n. 80;
  • il decreto-legge 25 gennaio 2006, n. 19;
  • il decreto del Presidente della Repubblica 9 maggio 2001, n. 244 (di seguito: dPR n. 244/01);
  • la deliberazione dell'Autorità per l'energia elettrica e il gas (di seguito: l'Autorità) 27 febbraio 2002, n. 26/02 (di seguito: deliberazione n. 26/02);
  • la deliberazione dell'Autorità 21 giugno 2005, n. 119/05 (di seguito: deliberazione n. 119/05);
  • la deliberazione dell'Autorità 16 dicembre 2005, n. 274/05 (di seguito: deliberazione n. 274/05);
  • la deliberazione dell'Autorità 29 dicembre 2005, n. 297/05;
  • la deliberazione dell'Autorità 21 gennaio 2006, n. 10/06;
  • la deliberazione dell'Autorità 23 febbraio 2006, n. 37/06 (di seguito: deliberazione n. 37/06);
  • il decreto del Ministro dell'Industria del Commercio e dell'Artigianato 9 maggio 2001 (di seguito: DM 9 maggio 2001)
  • il decreto del Ministro delle Attività Produttive 26 settembre 2001 (di seguito: DM 26 settembre 2001);
  • il decreto del Ministro delle Attività Produttive 24 giugno 2002;
  • il decreto del Ministro delle Attività Produttive 12 dicembre 2005 (di seguito: DM 12 dicembre 2005);
  • il decreto del Ministro delle Attività Produttive 20 gennaio 2006;
  • il decreto del Ministro delle Attività Produttive 25 gennaio 2006.

Il fatto

  1. Con deliberazione n. 37/06, l'Autorità ha avviato nei confronti della società Gas Natural Vendita Italia S.p.A. un'istruttoria formale per l'eventuale irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria, ai sensi dell'articolo 2, comma 20, lettera c), della legge n. 481/95, per aver utilizzato il servizio di stoccaggio di modulazione per finalità diverse da quelle per le quali, ai sensi del comma 10.7 della deliberazione n. 26/02, le era stata riconosciuta priorità ai fini del conferimento della relativa capacità.
  2. In particolare, dai dati acquisiti dall'Autorità in forza della deliberazione n. 274/05, è emerso che, a fronte di una capacità conferita, per l'anno termico di stoccaggio 2004-2005, per soddisfare le esigenze di modulazione dei clienti finali con consumi sino a 200.000 Smc relative ad un periodo di punta stagionale mediamente rigido (priorità di cui alla lettera (c) del citato comma 10.7), Gas Natural Vendita ha prelevato, nei mesi di novembre e dicembre 2004 e nel mese di febbraio 2005, quantitativi di gas da stoccaggio superiori (rispettivamente di circa 19,6, 22,2, 38,3 MSmc) a quelli che, in ragione dell'effettivo andamento climatico, sarebbero stati necessari a soddisfare le predette esigenze.
  3. Gli esiti di tali verifiche, ed i criteri tecnici su cui queste sono state condotte, sono stati illustrati in una nota in data 23 febbraio 2006, predisposta dalla Direzione Gas (di seguito: nota tecnica 23 febbraio 2006), cui Gas Natural Vendita ha avuto accesso in data 26 aprile 2006.
  4. Nel corso dell'istruttoria è stata acquisita, oltre a quella richiamata nella deliberazione n. 37/06, memoria difensiva di Gas Natural Vendita in data 7 luglio 2006 (prot. Autorità n. 16442).
  5. Con nota in data 4 agosto 2006 (PROT. FS/M06/3845), gli Uffici dell'Autorità hanno comunicato a Gas Natural Vendita le risultanze istruttorie.
  6. In data 26 settembre 2006, si è svolta l'audizione finale di cui agli articoli 16, comma 3, e 10, comma 5, del dPR n. 244/01, nel corso della quale il Collegio ha consentito a Gas Natural Vendita di depositare, oltre il termine previsto dall'articolo 16, comma 3, del citato dPR, una nuova memoria difensiva, acquisita il successivo 6 ottobre (prot. Autorità n. 25018).

Valutazione giuridica

  1. Nell'ambito dell'istruttoria, Gas Natural Vendita ha sviluppato varie argomentazioni con cui:
    1. ha contestato la ricostruzione del quadro normativo posta alla base della deliberazione n. 37/06;
    2. ha contestato alcuni dei criteri tecnici adottati dagli Uffici dell'Autorità nelle analisi dei prelievi da stoccaggio;
    3. ha addotto la sussistenza di circostanze di fatto che dimostrerebbero l'insussistenza della condotta contestata.

A. Il quadro normativo rilevante in materia di stoccaggio di modulazione

  1. A livello di normazione primaria (articolo 12, comma 2, del decreto legislativo n. 164/00) vengono individuati tre "servizi" (stoccaggio minerario, strategico e di modulazione) che l'esercente in concessione l'attività di stoccaggio deve obbligatoriamente erogare entro il quadro di regole definite, per quanto di rispettiva competenza, dall'Autorità e dal Ministero (oggi dello Sviluppo Economico).
  2. Posta quindi la generale connotazione operativa dell'attività di stoccaggio, essa si articola in tre diversi servizi, tipizzati e infungibili in ragione della rispettiva funzione (finalità tipica cui sono orientati): in altre parole, l'utente sceglierà se accedere all'una o all'altra tipologia di servizio per soddisfare le tre esigenze formalmente definite, secondo le regole previste in relazione all'attivazione del singolo rapporto commerciale.
  3. Da tale assetto discendono principi che governano il rapporto tra esercente il servizio ed utente, secondo regole (come si vedrà meglio nel prosieguo) di contenuto opposto a quello sostenuto da Gas Natural Vendita.
  4. Infatti, sebbene sul piano delle prestazioni e controprestazioni di carattere materiale (messa a disposizione dello spazio, prelievi e immissioni, etc.) i tre servizi (più correttamente: i tre tipi di rapporti contrattuali) non siano effettivamente differenziabili, essi lo sono invece sul piano del rapporto tra:
    1. prestazioni/controprestazioni, e
    2. funzione tipica.
  5. Sicché, ad esempio, la conclusione di un contratto per l'accesso al servizio di modulazione non potrà consentire all'utente impieghi per finalità che sono proprie dello stoccaggio strategico, e ciò per il fatto che l'utente ha acquisito il diritto ad una erogazione espressamente destinata alle finalità tipiche del servizio di modulazione.
  6. Altro inquadramento non è dato, a meno di non voler privare di funzione e significato l'impianto giuridico primario.
  7. Conferma di ciò si ricava anche dall'esame della normativa secondaria avente ad oggetto la disciplina delle modalità di accesso al, e di erogazione del, servizio di stoccaggio (deliberazione n. 26/02, i cui principi fondamentali sono stati recepiti dalla deliberazione n. 119/05).
  8. Anzi, l'esame della normativa secondaria consente di evidenziare un ulteriore livello di articolazione delle funzioni tipiche (individuate in termini generali dalla norma primaria) di ciascun rapporto commerciale che si instaura con l'accesso al rispettivo tipo di servizio di stoccaggio.
  9. Così, la disciplina secondaria dello stoccaggio strategico, la cui funzione generale è quella di "sopperire a situazioni di mancanza o riduzione degli approvvigionamenti o di crisi del sistema del gas" (articolo 2, lettera hh), del decreto legislativo n. 164/00), configura una ulteriore serie di funzioni tipiche ("di secondo livello") delle prestazioni/controprestazioni dedotte nel singolo rapporto commerciale. Più in particolare, infatti, ai sensi degli articoli 4, 5 e 6 del DM 26 settembre 2001, l'utente può accedere al servizio per soddisfare le seguenti specifiche esigenze, previo assenso da parte del Ministero:
    1. interruzione o riduzione delle importazioni, sia da Paesi non appartenenti all'Unione europea (articolo 4), sia da Paesi appartenenti all'Unione europea (articolo 5, comma 1) ("non associabile a motivazioni di carattere commerciale ma esclusivamente tecniche e non preventivabili");
    2. emergenze sulla rete nazionale di gasdotti (articolo 5, comma 2);
    3. stagione invernale globalmente fredda (articolo 6).
  10. Anche in questo caso, pertanto, la struttura del rapporto commerciale non è neutra quanto alle finalità concrete di utilizzo del servizio in sede di erogazione. In altre parole, l'utente acquisisce il solo diritto ad utilizzare il servizio per le finalità riconosciute e poste a base dell'autorizzazione (il che è confermato proprio dalla necessità di ottenere un preventivo atto di assenso).
  11. Analoga struttura caratterizza lo stoccaggio di modulazione, assoggettato, quanto a disciplina dell'accesso e dell'erogazione, alla potestà regolatoria dell'Autorità (articolo 12, comma 7, del decreto legislativo n. 164/00); e l'impianto della regolazione definito dall'Autorità è, se possibile, ancora più obiettivamente espressivo dell'assetto sopra indicato.
  12. Infatti, il contenuto prestazionale del servizio in parola viene ulteriormente articolato dal comma 10.7 della deliberazione n. 26/02: al servizio, e al relativo insieme di prestazioni e controprestazioni, si può accedere con riferimento a diverse e tipizzate esigenze di bilanciamento funzionali all'esecuzione fisica (c.d. settlement) delle operazioni aventi ad oggetto gas naturale. Ne consegue, in particolare, che il rapporto commerciale avente ad oggetto l'erogazione del servizio di stoccaggio di modulazione potrà essere articolato, congiuntamente o disgiuntamente, nelle seguenti destinazioni d'uso così tipizzate:
    1. esigenze di modulazione oraria e di bilanciamento operativo dell'impresa di trasporto (sola legittimata a concludere tale rapporto commerciale);
    2. esigenze di modulazione dei clienti finali con consumi sino a 200.000 Smc ("fino a quantitativi massimi di spazio e disponibilità di punta giornaliera") relative ad un periodo di punta stagionale mediamente rigido;
    3. esigenze di modulazione dei predetti clienti finali (per gli ulteriori quantitativi), relative ad un periodo di punta stagionale rigido con frequenza ventennale;
    4. esigenze di modulazione delle restanti tipologie di clienti finali.
  13. Di nuovo, se un utente ottiene capacità per la sola modulazione dei clienti finali con consumi inferiori a 200.000 Smc relativa ad un periodo di punta stagionale mediamente rigido, non avrà titolo ad ottenere l'erogazione per finalità diverse, quali che siano.

B. Sulla natura dei criteri di conferimento di capacità di stoccaggio

  1. Alla luce del quadro normativo sopra esposto, è possibile procedere alla valutazione delle argomentazioni svolte da Gas Natural Vendita.
  2. Innanzi tutto, la società ha sostenuto che la disciplina prevista dal comma 10.7 della deliberazione n. 26/02 non prevede, per l'utente che accede al servizio di stoccaggio di modulazione, alcun vincolo in sede di erogazione dello stesso, in quanto essa non contempla (né all'epoca dei fatti, né oggi) alcuna norma che vieti l'eventuale superamento dei quantitativi di gas prelevati rispetto all'effettivo andamento climatico.
  3. L'unico obbligo sarebbe quello, previsto dall'articolo 18 del decreto legislativo n. 164/00, di assicurare le esigenze di modulazione dei clienti "civili", per il cui adempimento sono fissate le suddette priorità di accesso. In particolare, tale articolo prevede che l'Autorità, con proprio provvedimento "determina gli obblighi di modulazione per il periodo di punta stagionale dell'anno successivo per ciascun comune in funzione dei valori climatici".
  4. Ne consegue, secondo Gas Natural Vendita, che, non avendo ancora provveduto l'Autorità a determinare gli obblighi suddetti, non le potrebbe essere contestata alcuna violazione della norma.
  5. La tesi della società contrasta con il quadro normativo sopra esposto e, pertanto, non può essere condivisa.
  6. Il comma 10.7 della deliberazione n. 26/02 disciplina un rapporto, nella specie il rapporto tra un soggetto interessato a richiedere l'erogazione di un determinato servizio e l'impresa che tale attività economica svolge. Più in particolare, essa riguarda la fase pre-contrattuale,notoriamente delicata quando si tratti di un servizio erogato in condizioni di monopolio di fatto in rapporto ad una risorsa scarsa.
  7. Tale fase si sostanzia in una interazione tra esercente ed utente; tale interazione è l'oggetto delle disposizioni in esame che impongono vincoli comportamentali, tanto sull'esercente quanto sull'utente: l'esercente deve rispettare termini e priorità e l'utente presenta le proprie proposte in relazione e in aderenza ai presupposti delle priorità previste.
  8. In altre parole, il comma 10.7 individua un ordine di priorità tra le tipologie di rapporti commerciali (che possono essere conclusi tra esercente ed utente) individuati in ragione delle specifiche esigenze cui essi sono funzionali. Una disposizione siffatta è esplicita e necessaria espressione del principio generale posto a base della disciplina del servizio: condotte che si pongano in violazione di tale principio, ne determinano la violazione.
  9. Negare, come pretende Gas Natural Vendita, un tale vincolo all'utilizzo porterebbe a concludere che, una volta conferite le capacità di stoccaggio richieste nei limiti delle quantità massime, esse sarebbero completamente disponibili da parte dell'utente quanto alle concrete finalità di utilizzo.
  10. Molteplici sono le incoerenze che viziano tale lettura.
  11. In primo luogo, una condotta quale quella sopra indicata darebbe luogo ad inadempimento dei vincoli assunti con la conclusione del contratto, dal momento che la richiesta di accesso al servizio (che è una proposta contrattuale) è formalizzata sul riferimento funzionale e, una volta accettata dall'esercente, dà luogo ad un rapporto commerciale che costituisce titolo per ottenere prestazioni coerenti con tale finalità. Posto che la disciplina del contratto nei termini indicati risulta dai provvedimenti dell'Autorità sopra richiamati, le condotte ascritte costituirebbero violazione di tali provvedimenti.
  12. In secondo luogo, poiché la procedura di conferimento risponde alla finalità di determinare la conclusione di rapporti commerciali individuati in ragione della rispettiva funzione tipica, un utilizzo da parte dell'utente delle capacità conferite per finalità diverse da quelle proprie del rapporto concluso lede gli interessi generali garantiti dalle suddette procedure di conferimento, e più in generale la regolazione dell'accesso al servizio (parità di accesso come condizione per assicurare lo sviluppo di un assetto concorrenziale). Ciò, in particolare, si verifica qualora l'utente che ha ottenuto l'accesso per una certa finalità, escludendo gli utenti che richiedevano l'accesso per finalità sotto-ordinate, utilizzi poi la capacità conferita per le medesime esigenze di questi ultimi: è evidente in tal caso il vantaggio (indebito) che il primo si assicura nei confronti di questi ultimi.
  13. In terzo luogo, ritenere consentita la condotta in esame, determinerebbe una distorsione nei criteri di accesso alle risorse, sul piano della corretta interoperabilità tra servizio di stoccaggio di modulazione e servizio di stoccaggio strategico. Infatti, se quest'ultima è una risorsa, il cui uso dovrebbe essere destinato a coprire esigenze non prevedibili che non possono essere gestite attraverso la corretta fruizione del servizio di stoccaggio di modulazione (nei limiti in cui vi si è ottenuto l'accesso in esito alle procedure di conferimento), affermare l'indifferenza funzionale di quest'ultimo servizio comporterebbe:
    1. escludere in capo agli utenti qualsiasi vincolo/onere di corretta impostazione e programmazione dell'utilizzo della risorsa ordinaria, e quindi
    2. estendere in modo improprio, e tale da compromettere la stabilità e la sicurezza del sistema, la latitudine di impiego del servizio strategico (da risorsa servente le esigenze di sicurezza strettamente intese - ossia quelle non realizzabili attraverso l'ordinaria diligenza imprenditoriale - a risorsa compensativa del fisiologico rischio di impresa).
  14. Da quanto sopra consegue anche l'irrilevanza delle obiezioni relative all'omessa determinazione, da parte dell'Autorità, degli obblighi di modulazione di cui all'articolo 18, comma 2, del decreto legislativo n. 164/00: oggetto dell'addebito contestato non è la violazione dell'obbligo di assicurare le esigenze di modulazione dei clienti "civili", ma la violazione del vincolo di utilizzo delle capacità conferite per il servizio di stoccaggio di modulazione.

C. Sui criteri di analisi della condotta di Gas Natural Vendita

  1. Gas Natural Vendita ha contestato la correttezza di alcuni dei criteri assunti dall'Autorità ai fini delle verifiche delle condotte degli utenti (esposti nella nota tecnica 23 febbraio 2006), rilevando in particolare che:

    (a) non trovano fondamento nel quadro vigente all'epoca dei fatti:
    (a1) né il criterio di mettere in relazione i prelievi effettuati da ciascun utente con la media delle temperature,
    (a2) né la previsione di una soglia di tolleranza (pari al 10% dei prelievi registrati) che, secondo l'Autorità, dovrebbe stimare quelle fisiologiche esigenze degli utenti, tali da determinare prelievi da stoccaggio non perfettamente proporzionali ai gradi giorno efficaci, senza peraltro comportare la violazione del vincolo di destinazione di cui al comma 10.7 della deliberazione n. 26/02;
    (b) nel valutare la quantità massima di capacità conferibile, l'Autorità, recependo i criteri dalla stessa definiti (con comunicazione 28 marzo 2003) per individuare i quantitativi di capacità massimi conferibili, ha assunto criteri obsoleti e non più adeguati a considerare i fabbisogni associati ad un inverno medio: tali criteri, nel particolare caso di Gas Natural Vendita, non considerano il significativo aumento della domanda dovuto al successivo sviluppo delle reti di distribuzione ad opera di società sue controllate.

  2. I predetti argomenti sono privi di fondamento.
  3. Quanto ai criteri che sarebbero privi di una copertura normativa (sub (a) del precedente paragrafo 35), si rileva chei criteri di analisi esposti nella nota tecnica 23 febbraio 2006 non costituiscono elementi integrativi del precetto che si assume violato, ma sono criteri utilizzati al fine di verificare come, in concreto, ciascun operatore ha utilizzato il servizio cui aveva ottenuto accesso. Si tratta di criteri che costituiscono indice di una condotta difforme da quella che l'utente avrebbe dovuto tenere in coerenza con la norma violata. Ciò comporta la facoltà per i soggetti sottoposti al procedimento, nel pieno rispetto del contraddittorio, di addurre ogni elemento utile a dimostrare la correttezza della propria condotta rispetto alla destinazione funzionale imposta dalla priorità in forza della quale era stata loro conferita la relativa capacità. Più in particolare:
    1. in merito al riferimento alla temperatura media nazionale, poiché il vincolo funzionale imposto dalla priorità (in forza della quale Gas Natural Vendita ha ottenuto accesso al servizio) obbligava la società ad utilizzare il gas in stoccaggio per soddisfare esigenze di modulazione correlate con l'andamento climatico (tali sono infatti le esigenze dei clienti finali con consumi sino a 200.000 Smc), è con riferimento all'andamento climatico (in particolare, alle temperature che si sono registrate nel corso della stagione invernale) che devono essere correlati i prelievi effettuati dall'utente, al fine di verificare se essi siano stati superiori rispetto ai quelli richiesti in ragione dall'andamento climatico; per contro, Gas Natural Vendita non ha dimostrato che, nel proprio caso, in ragione della specifica distribuzione geografica del proprio mercato, l'andamento climatico dovrebbe assumere valori significativamente diversi da quelli medi nazionali;
    2. relativamente alla stima compiuta dall'Autorità in merito all'incidenza sui prelievi effettivi di esigenze fisiologiche dell'operatore, si tratta di un criterio prudenziale per depurare i dati acquisiti; per contro, Gas Natural Vendita non ha fornito elementi idonei a dimostrare che dette necessità operative hanno inciso, nel suo caso specifico, in termini superiori rispetto a quelli stimati dall'Autorità.
  4. Quanto all'obsolescenza dei criteri adottati nel valutare la capacità massima conferibile (sub (b) del paragrafo 35), la contestazione di Gas Natural Vendita riguarda la disciplina dei criteri di conferimento di capacità (e delle sue modalità attuative), collocandosi, pertanto, sul piano, non rilevante, della richiesta di modifiche della richiamata disciplina: essa non può pertanto costituire una causa di esclusione di responsabilità del soggetto sottoposto al procedimento.
  5. Posto quanto sopra, si ritiene tuttavia necessario considerare un elemento alla luce del quale devono essere parzialmente rielaborati i criteri contenuti nella nota tecnica 23 febbraio 2006. Si tratta del fatto che i gradi giorno efficaci degli anni termici di stoccaggio presi in considerazione (2004-2005 e 2005-2006) dovevano essere confrontati non con la media dei gradi giorno efficaci degli ultimi 43 anni (come enunciato nella suddetta nota tecnica), ma con la media dei gradi giorno efficaci degli ultimi 30 anni. È infatti il medesimo comma 10.7 della deliberazione n. 26/02 che indica quest'ultimo riferimento temporale per l'individuazione della misura dei quantitativi massimi di capacità che possono essere richiesti per soddisfare le esigenze di modulazione dei clienti "civili".
  6. Tuttavia, nonostante tale necessaria rielaborazione, gli esiti delle verifiche, esposti nella nota tecnica 23 febbraio 2006, risultano per Gas Natural Vendita sostanzialmente confermati. Infatti, sono riscontrabili in capo alla società i seguenti prelievi in eccesso:
    1. per il mese di novembre 2004, 19,0 MSmc, in luogo di 19,6 MSmc;
    2. per il mese di dicembre 2004, 21,2 MSmc, in luogo di 22,2 MSmc;
    3. per il mese di febbraio 2005, 36,9 MSmc, in luogo di 38,3 MSmc.

D. Sulle circostanze addotte da Gas Natural Vendita

D.1. Sulle circostanze che renderebbero non imputabili i maggiori prelievi effettuati da Gas Natural Vendita

  1. Gas Natural Vendita ha quindi sostenuto che i maggiori prelievi da stoccaggio ad essa contestati sono stati determinati da cause che dovrebbero essere ritenute, anche in forza dell'intervenuta autorizzazione ministeriale all'utilizzo del gas strategico, non imputabili alla società. Tali maggiori prelievi, in particolare, sarebbero stati determinati:
    1. in parte, da riduzioni degli approvvigionamenti di gnl (decisione del regolatore spagnolo di limitare le estrazioni di gnl dai terminali iberici; ritardo nell'esercizio del terminale di rigassificazione di Panigaglia per manutenzioni);
    2. in parte, da comportamenti anticoncorrenziali da parte del gruppo Eni che avrebbe ostacolato i tentativi di Gas Natural Vendita di porre rimedio alle predette riduzioni.
  2. Senza entrare nel merito della natura anticoncorrenziale o meno delle condotte del gruppo Eni,le circostanze sopra invocate non possono essere qualificate come cause di esclusione della responsabilità, in quanto costituiscono, tutte, esigenze sopravvenute di bilanciamento soddisfatte dall'utente con l'utilizzo del servizio di stoccaggio di modulazione.
  3. Quanto all'intervenuta autorizzazione ministeriale all'erogazione del gas strategico, occorre osservare che, sebbene una delle finalità del servizio di stoccaggio strategico (tipizzate dal DM 26 settembre 2001) sia quella di far fronte a riduzioni degli approvvigionamenti per cause non imputabili all'utente, tuttavia, come è stato ammesso dalla società, l'accesso all'utilizzo del gas strategico è stato richiesto da Gas Natural Vendita sul presupposto di aver interamente assorbito (per far fronte alle predette riduzioni) le quantità disponibili nell'ambito del servizio di modulazione, quantità che, pertanto, sono state utilizzate per finalità diverse (finalità tipiche del servizio strategico) da quelle per cui è stata conferita la capacità.
  4. Pertanto, le quantità erogate in conseguenza di un utilizzo del servizio di modulazione in violazione delle relative disposizioni non possono costituire oggetto del servizio strategico anche se autorizzato.
  5. Tale conclusione è condivisa dalla stessa Gas Natural Vendita che ha riconosciuto che le valutazioni compiute dal Ministero (allora delle Attività Produttive) non possono costituire elementi che l'Autorità è tenuta a considerare nell'ambito del presente procedimento (in quanto diversi sono i presupposti del procedimento di autorizzazione e di quello sanzionatorio per violazione del comma 10.7 della deliberazione n. 26/02).

D.2. Sui "subentri" di Gas Natural Vendita in corso d'anno termico e sugli acquisti di gas in stoccaggio

  1. Gas Natural Vendita ha inoltre invocato alcune circostanze che dovrebbero condurre a ritenere non sussistenti i prelievi in eccesso contestati alla società, in particolare:
    1. il fatto che la società, nel corso dell'anno termico è progressivamente "subentrata" nella fornitura di clienti "civili" in precedenza serviti da altri utenti, senza peraltro "subentrare" interamente nella relativa capacità; in particolare, Gas Natural Vendita si sarebbe vista conferire una capacità inferiore di 2.687.986,8 GJ rispetto ai quantitativi complessivi richiesti (pari al 33,4% dei prelievi dei nuovi clienti "civili" acquisiti);
    2. gli acquisti di gas in stoccaggio che la società, nell'ambito della propria politica commerciale, ha concluso nel periodo temporale considerato, i cui volumi l'Autorità avrebbe dovuto "sottrarre" dai prelievi da stoccaggio registrati; ciò in quanto le transazioni di gas in stoccaggio, assimilabili a quelle concluse presso il punto di scambio virtuale (PSV), alterano il profilo di utilizzo da stoccaggio configurandosi come eccessi di prelievo.
  2. L'osservazione sopra esposta è solo in parte condivisibile.
  3. Il comma 10.19 della deliberazione n. 26/02 (in coerenza con un principio generale ormai consolidato nella prassi regolatoria dell'Autorità in materia di accesso alle infrastrutture di rete nel settore gas) riconosce all'utente che subentra nella fornitura di clienti finali in precedenza serviti da altri utenti il diritto di ottenere la capacità strumentale per assicurare le relative esigenze di modulazione. Inoltre, nelle condizioni generali di accesso e di erogazione al servizio all'epoca applicate da Stogit, ed approvate dall'Autorità, nella fattispecie in esame le capacità strumentali venivano conferite in quantitativi inferiori a quelli massimi (individuati dall'Autorità nella comunicazione del 28 marzo 2003).
  4. Tuttavia, perché la predetta circostanza possa escludere l'illecito contestato, dovrebbe essere dimostrato che tutti i prelievi in eccesso sono riconducibili a tale evento. Peraltro, i dati forniti da Gas Natural Vendita evidenziano una riduzione dei valori originariamente riscontrati che restano eccedentari rispetto a quelli che la società avrebbe dovuto effettuare per le finalità di uso per cui erano state conferite le capacità.
  5. Inoltre, i dati forniti dalla società non risultano corretti, in quanto i quantitativi che Gas Natural Vendita aveva richiesto a Stogit per i nuovi clienti "civili" (sub (a) del paragrafo 46), diversamente da quanto asserito, non corrispondevano alla misura massima conferibile per un inverno mediamente rigido (33,4% dei consumi), ma comprendevano anche la misura massima conferibile per un inverno rigido con frequenza ventennale (pari al 45% dei consumi).
  6. Conseguentemente, i prelievi di gas in eccesso che permangono nonostante i suddetti "subentri" (per i quali Gas Natural Vendita si è vista conferire una capacità inferiore di 1.211.892,2 GJ e non di 2.687.986,8 GJ) risultano pari a 15,3, 14,9 e 27,9 MSmc, rispettivamente per i mesi di novembre, dicembre 2004 e febbraio 2005.
  7. In ogni caso, è con riferimento ai maggiori prelievi "residui", che viene in rilievo l'ulteriore circostanza relativa agli acquisti di gas in stoccaggio (sub (b) del paragrafo 46).
  8. Sul punto, tuttavia, l'argomento non è condivisibile. Alla società, infatti, viene contestato di avere effettuato prelievi di gas da stoccaggio superiori a quelli che, in ragione delle capacità ottenute, sarebbero stati necessari per assicurare le esigenze di modulazione dei propri clienti "civili".
  9. Ciò indipendentemente dalle eventuali transazioni di gas in stoccaggio, peraltro consentite dalla stessa deliberazione n. 26/02. Gli acquisti di gas in stoccaggio, infatti, costituiscono una modalità con cui l'utente del servizio può procurarsi volumi di gas (modalità alternativa alle immissioni di gas acquistato fuori da stoccaggio), senza pertanto incidere sui prelievi.
  10. Pertanto, la seconda circostanza invocata da Gas Natural Vendita è irrilevante. Vero è, peraltro, che l'acquisto in stoccaggio di volumi di gas non legittima l'utente ad utilizzare le capacità conferite in forza della priorità di cui sopra, al fine di prelevare detto gas per finalità diverse.

D.3. Sul preteso rispetto delle disposizioni che si assumono violate

  1. Da ultimo, Gas Natural Vendita ha sostenuto che i quantitativi di gas dalla stessa prelevati da stoccaggio sono stati nella loro interezza dedicati al soddisfacimento dei bisogni dei clienti civili con consumi inferiori ai 200.000 Smc.
  2. In particolare, la società sostiene, che sebbene sia rilevabile un certo squilibrio nel corso dell'anno termico proprio nei mesi oggetto dell'istruttoria, esso tuttavia deriva non dall'aumento della domanda dei clienti "industriali", ma da carenze nell'approvvigionamento destinato alla fornitura dei clienti "civili".
  3. A tal fine, Gas Natural Vendita ha allegato dati che:
    1. dimostrerebbero che il fabbisogno dei clienti con consumi superiori ai 200.000 Smc si è sostanzialmente mantenuto costante;
    2. se confrontati con le quantità derivanti dall'approvvigionamento, dimostrerebbero come il fabbisogno dei clienti industriali e termoelettrici fosse interamente soddisfatto dagli "ordinari" approvvigionamenti, senza alcun bisogno di ricorrere allo stoccaggio di modulazione".
  4. Le affermazioni di Gas Natural Vendita, oltre a non essere supportate da elementi tecnici e/o contrattuali idonei a dimostrare un'effettiva destinazione delle fonti di approvvigionamento "ordinarie" al mercato "industriale", risultano comunque non pertinenti.
  5. La società, infatti, ha ammesso che i maggiori prelievi erano volti a far fronte ad una riduzione degli approvvigionamenti di gnl dovute a cause non imputabili alla società: come già rilevato sub D.1 cui si rinvia, si tratta di esigenze sopravvenute di bilanciamento, ossia finalità diverse da quelle per cui erano state conferite le capacità di modulazione.

Quantificazione della misura sanzionatoria

  1. L'articolo 2, comma 20, lettera c), della legge n. 481/95 prevede, per le ipotesi di inosservanza dei provvedimenti dell'Autorità, una sanzione da determinarsi tra un minimo di euro 25.822,84 ed un massimo di euro 154.937.069,73.
  2. L'articolo 11 della legge n. 689/81 prevede che la quantificazione della sanzione deve essere compiuta in applicazione dei seguenti criteri:
    1. la gravità della violazione;
    2. l'opera svolta dall'agente per la eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione;
    3. la personalità dell'agente;
    4. le condizioni economiche dell'agente.
  3. Con riferimento al criterio della gravità della violazione, la condotta tenuta da Gas Natural Vendita contrasta con i principi fondamentali che regolano l'erogazione dei servizi di stoccaggio, vincolandola a delle finalità tipiche (orientate a tutelare esigenze diverse) in forza di un determinato ordine di priorità non disponibile dagli utenti.
  4. Lo stoccaggio costituisce uno degli strumenti cui l'utente (che immette e preleva gas dalla rete di trasporto) accede per garantire l'esecuzione fisica dei contratti di compravendita di gas naturale di cui è titolare. Nel sistema gas del nostro Paese, in cui non sono ad oggi presenti strumenti a tal fine effettivamente alternativi (data l'insufficienza degli approvvigionamenti e delle flessibilità disponibili sulle importazioni), lo stoccaggio assume una rilevanza strategica. Tale rilevanza è ulteriormente accentuata, se si considera:
    1. da un lato, la natura stessa dell'attività, che si svolge attraverso la gestione di strutture essenziali in monopolio di fatto, e
    2. dall'altro lato, l'attuale disponibilità delle capacità di stoccaggio (sia in termini di spazio, sia in termini di punta) complessivamente sottodimensionate rispetto all'effettiva domanda.
  5. In tale contesto appare di centrale importanza la disciplina di cui al comma 10.7 della deliberazione n. 26/02 (attualmente recepita, nei suoi elementi essenziali, dall'articolo 9 della deliberazione n. 119/05), volta a regolamentare e razionalizzare l'accesso alla risorsa ed il suo conseguente utilizzo, in ragione dei diversi servizi tipizzati dal legislatore (servizio di stoccaggio minerario, strategico e di modulazione) e, per alcuni di essi (in particolare, quello di modulazione), in ragione delle diverse esigenze cui i medesimi sono funzionali.
  6. In altre parole, tra le concorrenti esigenze cui sono strumentali i diversi servizi di stoccaggio, la norma in esame ha selezionato quelle ritenute maggiormente meritevoli di tutela, tipizzando i rapporti commerciali funzionali al rispettivo soddisfacimento, e prevedendo un ordine di priorità tra le rispettive proposte contrattuali formulate all'esercente dagli utenti il servizio. Nel caso concreto, in particolare, l'esigenza sottesa al vincolo di utilizzo violato (esigenza di modulazione dei clienti "civili") trova un esplicito riconoscimento anche a livello primario (articolo 18 del decreto legislativo n. 164/00).
  7. Conseguentemente, l'utente che (come Gas Natural Vendita) utilizzi capacità di stoccaggio per finalità diverse da quelle in funzione delle quali gli sono state conferite, sotto un primo profilo, non rispetta le scelte operate dall'Autorità con la deliberazione n. 26/02, per la tutela delle relative esigenze. Sotto tale profilo, la violazione risulta aggravata dal fatto che, in concreto, i prelievi in eccesso corrispondono ad una quota particolarmente significativa dei prelievi ritenuti necessari a soddisfare le esigenze di modulazione dei clienti "civili" della società in ragione dell'effettivo andamento climatico (pari a circa il 76%, 43% e 57% rispettivamente per i mesi di novembre e dicembre 2004 e febbraio 2005).
  8. Inoltre, alla luce delle caratteristiche del sistema nazionale del gas sopra tracciate (insufficienza di strumenti alternativi allo stoccaggio per soddisfare le relative esigenze, scarsità della capacità di stoccaggio) tale anomalo utilizzo, specie se per quantitativi rilevanti, è idoneo a compromettere l'equilibrio e la sicurezza dell'intero sistema (e, con essi, il buon esito dell'esecuzione fisica dei rapporti di fornitura di gas).
  9. Al riguardo, è bene rilevare che i quantitativi prelevati in eccesso da Gas Natural Vendita, pur non essendo particolarmente rilevanti, risultano comunque non irrisori (15,3 14,9 e 27,9 MSmc, rispettivamente per i mesi di dicembre 2004, febbraio e dicembre 2005).
  10. Quanto sopra evidenzia che la condotta posta in essere dall'impresa era idonea a concorrere a determinare, per l'anno termico di stoccaggio 2004-2005, l'esaurimento, prima del termine previsto per la conclusione del periodo di erogazione, degli interi quantitativi di gas iniettati dagli utenti del servizio di modulazione, con il conseguente squilibrio del sistema e con la necessità di erogare quantitativi di gas dalle scorte strategiche, nonché di interrompere alcuni contratti di fornitura.
  11. Peraltro, sotto il profilo dell'indebito vantaggio economico e concorrenziale che la condotta di Gas Natural Vendita era idonea a conseguire (come evidenziato sub D.3, la società non ha dimostrato che il gas prelevato da stoccaggio non sia stato anche destinato alla clientela "industriale"), la rilevanza di tale elemento deve essere ridimensionata. Infatti, i dati acquisiti dimostrano che i maggiori prelievi sono correlati solamente alla riduzione degli approvvigionamenti (i consumi della clientela "industriale" sono rimasti costanti), con la conseguenza che alle partite di gas spot acquistate dalla società a prezzi "fuori mercato", non hanno corrisposto maggiori consegne (e quindi maggiori incassi).
  12. Inoltre, sebbene la società abbia posto rimedio alle riduzione degli approvvigionamenti con il servizio di modulazione (con costi inferiori a quelli degli altri strumenti appropriati: acquisti di gas naturale al Punto di Scambio Virtuale - PSV e/o stoccaggio strategico), tuttavia (a fronte di una carenza degli approvvigionamenti protrattasi anche dopo l'esaurimento delle disponibilità di gas a titolo di modulazione) ha comunque fatto ricorso (anche per coprire le esigenze della modulazione della clientela "civile") allo stoccaggio strategico (e/o agli acquisti di gas presso il PSV).
  13. Con riferimento al criterio dell'opera svolta dall'agente per l'eliminazione o l'attenuazione delle conseguenze della violazione, dalla documentazione prodotta risulta che Gas Natural Vendita si è adoperata al fine di colmare il disequilibrio prodottosi, mediante l'acquisto di partite di gas di tipo spot presso il PSV.
  14. La società si è inoltre adoperata al fine di incrementare le proprie immissioni di gas in rete, in ciò peraltro limitata dalle peculiari caratteristiche delle proprie fonti di approvvigionamento, incentrate sulle importazioni di Gnl. In particolare, Gas Natural Vendita ha posto in essere azioni volte ad importare Gnl di provenienza libica. Tale circostanza, sebbene non abbia avuto esiti fruttuosi, evidenzia comunque lo spirito collaborativo della società.
  15. Invece, non costituiscono elemento rilevante, alla luce del criterio in esame, gli acquisti spot di gas in stoccaggio in quanto, come evidenziato sub D.2, tali acquisti (pur consentiti dalla disciplina vigente), avendo comportato un utilizzo delle capacità per finalità diverse, hanno concorso a determinare la violazione della norma.
  16. Con riferimento al criterio della personalità dell'agente, si rileva che Gas Natural Vendita non si è resa responsabile di analoghe violazioni di provvedimenti adottati dall'Autorità.
  17. Con riferimento, infine, al criterio delle condizioni economiche dell'agente, al fine di valutare la sostenibilità e l'effetto deterrente della sanzione da parte della società, occorre considerare il suo fatturato rilevante nei segmenti della commercializzazione del gas, pari a circa 150 milioni di euro.

Ritenuto che:

  • sussistano i presupposti per l'irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria ai sensi dell'articolo 2, comma 20, lettera c), della legge n. 481/95, nei confronti di Gas Natural Vendita per la violazione, nell'anno termico di stoccaggio 2004-2005, del comma 10.7 della deliberazione n. 26/02.

DELIBERA

  1. di irrogare a Gas Natural Vendita una sanzione amministrativa pecuniaria ai sensi dell'articolo 2, comma 20, lettera c), della legge n. 481/95, nella misura di 370.000 (trecentosettanta mila) euro.
  2. di ordinare a Gas Natural Vendita il pagamento della sanzione, nella misura sopra determinata, entro il termine di 30 (trenta) giorni dalla data di notifica del presente provvedimento, con versamento diretto al concessionario del servizio di riscossione, oppure mediante delega ad una banca o alle Poste Italiane S.p.A. presentando il modello allegato, che costituisce parte integrante e sostanziale del presente provvedimento (Allegato A), come previsto dal decreto legislativo 9 luglio 1997, n. 237;
  3. di precisare che, decorso il termine di cui al punto precedente, per il periodo di ritardo inferiore ad un semestre, devono essere corrisposti gli interessi di mora nella misura del tasso legale a decorrere dal giorno successivo alla scadenza del termine del pagamento e sino alla data del pagamento; e che, in caso di ulteriore ritardo nell'adempimento, saranno applicate le maggiorazioni di cui all'articolo 27, comma 6, della legge n. 689/81;
  4. di ordinare a Gas Natural Vendita di comunicare l'avvenuto pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria di cui sopra all'Autorità gas, mediante l'invio di copia del documento attestante il versamento effettuato;
  5. di pubblicare il presente provvedimento sul sito internet dell'Autorità (www.autorita.energia.it);
  6. di notificare il presente provvedimento mediante plico raccomandato con avviso di ricevimento a Gas Natural Vendita, con sede legale in Via XXV Aprile 6, 20097 San Donato Milanese (Mi).

Avverso il presente provvedimento, ai sensi dell'articolo 2, comma 25, della legge n. 481/95, può essere proposto ricorso dinanzi al competente Tribunale Amministrativo Regionale, entro il termine di 60 (sessanta) giorni dalla data di notifica dello stesso.